Проблемы правового регулирования уступки денежного требования (цессии) по государственным контрактам

АННОТАЦИЯ: В статье исследуются основные проблемы правового регулирования факторинговых сделок, заключаемых под залог бюджетных средств. Предлагаются варианты решения существующих проблем, вносятся предложения по предупреждению угрозы интересам бюджетных учреждений и безопасности государства, ущерба экономике Российской Федерации, а также предложения по изменению действующего законодательства, регламентирующего уступку денежного требования по государственному контракту.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: факторинг, банк, должник, уступка права (требования), экономический ущерб, недействительность (ничтожность) сделки, убытки, неустойка.

Договор факторинга (цессии) является возмездной сделкой, порядок заключения которой регулируется статьей 828 Гражданского кодекса Российской Федерации.

С нашей точки зрения, при совершении факторинговых сделок, с привлечением бюджетных учреждений, к их исполнению, можно выделить следующих участников:

- финансовый агент (банк, или иная кредитная организация);

- клиент (коммерческие организации, принимающие денежные средства в счет денежного требования клиента к третьему лицу (должнику);

- должник (бюджетное учреждение) выступающее гарантом обеспечения исполнения денежного обязательства клиента перед финансовым агентом).

Различаются несколько видов факторинга, в том числе факторинг с регрессом (recourse factoring), при котором факторинговая компания, не получив денег с клиента, имеет право через определенный срок потребовать их с должника. В этом случае факторинговая компания берет на себя ликвидный риск (риск неуплаты в срок), но кредитный риск остается на должнике.

Бюджетные учреждения в случае факторинга с регрессом выступают, по сути, должниками, обеспечивающими риски краткосрочного финансирования коммерческих организаций.

По нашим наблюдениям, попытки вовлечения бюджетных учреждений в сделки факторинга с регрессом участились. Дело в том, что в силу положений статьи 830 ГК РФ должник – бюджетное учреждение вправе отказаться исполнять обязательство финансовому агенту - банку только в одном случае, а именно при не извещении его о совершенной уступке по договору финансирования.

Как правило, такие уведомления в адрес должника направляются клиентом в обязательном порядке, поскольку сама обязанность должника произвести платеж финансовому агенту вытекает исключительно из условия получения им от клиента либо финансового агента уведомления о проведенной уступке денежного требования.

В пункте 1 статьи 165 ГК Р оссии уведомление о проведенной уступке рассматривается как юридически значимое сообщение, с которым закон связывает гражданско-правовые последствия для бюджетного учреждения. Указанные последствия наступают с момента доставки ему соответствующего сообщения.

Представляется, что при совершении факторинговых сделок кредитные организации намеренно искажают смысл положений статьи 828 ГК Росси: указанная статья не содержит оговорок относительно недействительности уступки денежного требования в отношении бюджетных учреждений.

Согласно логике кредитных организаций по смыслу статьи 828 ГК России должник (бюджетное учреждение) не вправе отказаться исполнять обязательство финансовому агенту (банку), ссылаясь на наличие договорного запрета относительно совершения уступки денежного требования по государственному контракту в пользу третьего лица.

Полагаем, что отсутствие в статье 828 ГК России прямого запрета на привлечение бюджетных учреждений к участию в факторинговых сделках в качестве гаранта исполнения кредитных займов третьими лицами свидетельствует о пробеле в праве.

Д. Чваненко отмечает, что споры о допустимости уступки требования по государственному контракту проистекали из различного толкования части 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ).

При обсуждении этого положения обозначились две позиции.

Сторонники первой, вооружившись грамматическим способом толкования, заключили, что здесь речь идет лишь о недопустимости перевода долга.

Их оппоненты, прибегнув к расширительному способу толкования, сделали вывод, что запрет распространяется не только на перевод долга, но и на уступку требования.

Для получения компетентных разъяснений участники оборота обратились в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере госзакупок, - Минэкономразвития России. Однако ответы этого ведомства создали еще большую неопределенность (письма Минэкономразвития России от 29.12.2009 № Д22-1715 «О разъяснении положений Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 9).

Минфин России в письме от 29.05.2012 № 02-11-05/1904 (далее - письмо Минфина России) указал следующее: «Уступка или передача права требования по государственным (муниципальным) контрактам третьим лицам не допускается» [1] .

При этом надо иметь в виду, что издаваемые Минфином России документы по вопросам применения законодательства о размещении заказа для государственных нужд носят лишь информационно-разъяснительный характер, на что неоднократно указывал сам Минфин России (письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики от 20.08.2008 № 03-02-07/1-352).

Полагаем, договор факторинга должен рассматриваться как самостоятельный вид финансовых услуг, так как он существенно отличается от обычного финансирования под уступку денежного требования.

Несмотря на то, что статьей 828 ГК России для должника установлено ограничение по одностороннему отказу от исполнения факторинговой сделки, бюджетное учреждение, выступающее должником по сделке, не только вправе, но и обязано отказаться исполнять ее (сделку) финансовому агенту, ссылаясь на наличие договорного запрета уступки денежного требования по государственному контракту.

В юридической литературе также выражены мнения, что договор финансирования под уступку денежного требования следует отличать от договора факторинга [2] .

Обозначенный подход теоретически оправдан. Считаем, что сделки по заключению договора факторинга под залог бюджетных средств, с привлечением бюджетного учреждения в качестве должника должны расцениваться как недопустимые, совершаемые с целью, заведомо противной основам правопорядка и нравственности.

Аналогичного мнения придерживается М.В. Леднев, относящий поставки товаров (работ, услуг) бюджетным учреждениям к отраслям, которые не подходят для факторинга [3] .

Как нам представляется, необходимо рассмотреть более подробно сделки по заключению договора факторинга с учетом следующих основных аспектов правосознания:

- оснований, для привлечения бюджетного учреждения к исполнению договора факторинга в качестве стороны, обеспечивающей финансовые риски клиента за счет бюджетных денежных средств;

- реальной угрозы причинения ущерба экономике Российской Федерации, путем вовлечения органов государственной власти к участию в исполнении договоров факторинга;

- коррупционной составляющей в действиях должностных лиц органов государственной власти, бездействующих при получении уведомлений о состоявшейся сделке, либо согласовывающих возможность заключения и последующего исполнения факторинговых сделок, обязательства по исполнению которых, обеспечиваются залогом бюджетных денежных средств, выделяемых целевым образом на финансирование государственных контрактов.

Представляется целесообразным разобрать этот вопрос, не обращаясь к доктринальным источникам, которые в своем большинстве рассматриваются нами как источники лоббирования интересов банков, а основываясь исключительно на нормах гражданского законодательства.

Согласно пункту 2 статьи 1 ГК России юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) государственный контракт (муниципальный контракт) - это договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта РФ (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.

В силу статьи 34 названного Закона контракт заключается на условиях, закрепленных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с указанным Законом извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

В случаях, предусмотренных пунктами 4 ,15 и 28 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ, заказчик вправе заключить договор с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в устной форме в порядке и на условиях, которые установлены ГК России (часть 15 статьи 34).

Кодексом, Законом о контрактной системе закреплены требования к порядку заключения, условиям государственного (муниципального) контракта, заключаемого для обеспечения соответственно государственных, муниципальных нужд.

Поставщик (подрядчик, исполнитель), подписывая контракт, соглашается с условиями договора, названными в Законе о контрактной системе (пункт 1 статьи 432 ГК России). Исполнением контракта является совершение сторонами действий, обусловленных содержанием контракта. Обязательства по контракту должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов (статья 309 ГК России). Обязательства по контракту признаются исполненными надлежащим образом, если точно соблюдены все условия и требования, в том числе предъявляемые к субъектам исполнения.

Минфин России полагает, что только при условии полного выполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств и принятия их результатов заказчиком может рассматриваться замена лица по государственному (муниципальному) контракту и только в части передачи прав на оплату.

Вместе с тем, в случае банковского кредитования для целей обеспечения исполнения долгосрочных государственных контрактов правоотношения возникают между исполнителем (поставщиком, подрядчиком) и банком, иной кредитной организацией по поводу предоставления (получения) денежных средств на возмездной и возвратной основе. Для обеспечения замены лица по государственному (муниципальному) контракту в части передачи прав на оплату банку, иной кредитной организации необходимо внести соответствующие изменения в государственный (муниципальный) контракт.

Однако публично-правовой характер регулирования размещения заказов ограничивает возможности сторон государственного (муниципального) контракта изменять его условия. Так, в части 5 статьи 95 Закона о контрактной системе установлено, что при исполнении контракта не допускается перемена поставщика (подрядчика, исполнителя), за исключением случая, если новый поставщик (подрядчик, исполнитель) является правопреемником поставщика (подрядчика, исполнителя) по такому контракту вследствие реорганизации юридического лица в форме преобразования, слияния или присоединения. Расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством (часть 8).

При этом оплата товаров, работ, услуг по государственным (муниципальным) контрактам представляет собой исполнение бюджета по расходам.

В части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе установлено, что законодательство РФ о размещении заказов основывается, в том числе на положениях Бюджетного кодекса РФ (далее - БК России).

Согласно положениям статей 28 и 38 БК России одним из принципов бюджетной системы России является адресность и целевой характер бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Перечисление денежных средств заказчиком возможно только стороне (исполнителю) государственного (муниципального) контракта с соблюдением требований Порядка санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденного приказом Минфина России от 01.09.2008 № 87н.

Из сказанного можно заключить, что вывод упомянутого письма Минфина России о том, что уступка или передача права требования по государственным (муниципальным) контрактам третьим лицам не допускается, является верным. Но, как уже отмечалось, названный документ носит лишь информационно-разъяснительный характер.

Считаем, что государственные заказчики обязаны руководствоваться указанной правовой позицией при получении уведомлений о состоявшейся уступке денежного требования по государственному контракту и принимать в досудебном порядке меры как по расторжению заключенного договора факторинга, так и по пресечению совершения указанных сделок в дальнейшем.

Поскольку вопрос цессии по государственному контракту не нашел должного регулирования в гражданском законодательстве, Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации посчитал необходимым высказать свою правовую позицию с целью формирования единообразной судебной практики.

В постановлении от 13.01.2011 № 11680/10 по делу № А41-13284/09, в рамках которого рассматривался вопрос о правомерности передачи третьему лицу права требования долга по контракту, Президиум ВАС РФ подтвердил законность цессии [4] .

В судебно-арбитражной практике никаких изменений не произошло и после того, как Минфин России в письме от 29.05.2012 № 02-11-05/1904 указал на не недопустимость уступки права требования по государственному контракту.

Арбитражные суды продолжают принимать решения о соответствии действующему законодательству сделок по уступке права денежного требования по государственному контракту в пользу третьего лица.

В постановлении Десятого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2013 № 10АП-2731/13 по делу № А41-44610/12 договор между поставщиком и третьим лицом об уступке права требования, предметом которого являлось требование к должнику (заказчику) об оплате уже поставленного и принятого последним товара, был признан судом соответствующим положениям статей 384 , 388 , 389 ГК России.

Суд пришел к выводу, что заключение договора уступки прав требования после поставки товара заказчику по контракту не противоречит части 6.1 статьи 9 Закона № 94-ФЗ, так как договор цессии был оформлен письменно, уступленные обязательства перешли к новому кредитору в том объеме и на тех условиях, которые существовали к моменту перехода права, а обязательства должника по возврату долга не были связаны с личностью кредитора.

Шестой арбитражный апелляционный суд , рассматривавший спор аналогичного содержания, пошел в выводах еще дальше. В постановлении от 07.02.2013 № 06АП-6404/12 по делу № А73-11805/2012 он указал, что из анализа части 6.1 статьи 9 Закона № 94-ФЗ следует, что законодатель устанавливает запрет на перемену поставщика в обязательствах по государственному контракту исключительно на стадии исполнения поставщиком его обязанностей по контракту. Поскольку перемена стороны в обязательстве произошла после исполнения поставщиком государственного контракта, им было уступлено не право исполнения контракта, а право требования исполнения обязательств должника перед кредитором.

Очевидно, что бесполезность практической значимости правовой позиции Минфина России о недопустимости цессии по государственным контрактам, при рассмотрении арбитражными судами исков государственных заказчиков о признании ничтожными договоров уступки права денежного требования по государственным контрактам, обусловлена тем, что письма Минфина России не являются нормативными правовыми актами, и не могут изменять или дополнять гражданское законодательство.

Правовая природа писем Минфина России понятна, как нами уже было отмечено они, носят лишь информационно-разъяснительный характер, что не препятствует арбитражным судам использовать собственную, отличную от мнения Минфина, трактовку норм Федерального закона № 44-ФЗ. Арбитражные суды, рассматривающие споры, возникающие в сфере государственных закупок, не связаны положениями указанных писем, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подобные письма не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел.

Вступивший в силу с 1 января 2014 г. Федеральный закон № 44-ФЗ принятый на смену Федеральному закону № 94-ФЗ, не дал должного регулирования уступки денежного требования по государственным контрактам.

Не смотря на то, что в Федеральном законе № 44-ФЗ исполнению, изменению и расторжению контракта посвящен отдельный параграф (§ 7), только в части 5 статьи 95 указанного закона содержится положение, устанавливающее ограничение на перемену поставщика (подрядчика, исполнителя) при исполнении контракта. Ранее такое регулирование содержалось в части 6.1 статьи 9 Федерального закон а № 94-ФЗ.

Представляется, что дублирование в Федеральном законе № 44-ФЗ аналогичной нормы права, практика, применения которой показала ее явную недостаточность для нормативного урегулирования запрета на совершение поставщиками уступки денежного требования по государственным контрактам в пользу третьих лиц, свидетельствует о пробеле в комментируемом законе и требует законодательного упорядочивания. Принимая во внимание, что нормы Федерального закона № 44-ФЗ как специального акта, имеют приоритет перед общими нормами ГК России, для устранения пробела в праве достаточно внести изменения в комментируемый закон.

С учетом изложенного считаем целесообразным, предложить внести изменения в часть 5 статьи 95 Закона о контрактной системе, изложив ее в такой редакции: «При исполнении контракта не допускается перемена поставщика (подрядчика, исполнителя), за исключением случая, когда новый поставщик (подрядчик, исполнитель) является правопреемником поставщика (подрядчика, исполнителя) по такому контракту вследствие реорганизации юридического лица в форме преобразования, слияния или присоединения. Уступка или передача права требования по государственным (муниципальным) контрактам третьим лицам не допускается ».

[1] Чваненко Д. Уступка требования по госконтракту // ЭЖ-Юрист. 2012. № 31.

[2] Шевченко Е.Е. Договор финансирования под уступку денежного требования в системе гражданского права Российской Федерации // 2000. - КонсультантПлюс.

[3] Леднев М.В. КонсультантПлюс // «Использование маркетинговых технологий при продаже факторинговых продуктов и услуг. Факторинг и торговое финансирование». - 2008.

[4] Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 января 2011 г. № 11680/10 // «Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации». - 2011. - № 4.

Консультация